“郡县治，天下安。”高效能的基层治理不仅是中国国家治理的基础，也是中国社会建设的题中之义。近年来，中央政策和地方实践都将基层治理置于一个前所未有的政策高度，围绕基层治理的探索实践不断涌现，形成了多学科参与的热点议题。

　　基层治理具有复杂性，其研究边界较为模糊。因此，系统梳理基层治理问题，不仅对研究者本身的知识储备提出了要求，而且还要求研究者对基层治理具备整体把握思考的能力。从这个角度来说，福建农林大学陈建平等新著《中国国家治理中的基层效能》（以下简称《基层效能》）一书就具有较强的探索性。

■《中国国家治理中的基层效能》，陈建平等著，中国工人出版社2025年版

　　《基层效能》的主要贡献可以概括为三个方面。

　　一是提炼基层治理效能问题的四对关系。作者开篇就提到，基层治理的效果“直接影响国家秩序的稳定和社会发展的活力”，高效能的基层治理需要平衡好四对关系。一是效率与价值。基层治理处在行政链条的末梢，对行政效率的追求在基层被放大，但是这种放大必须控制在“以人民为中心”的发展目标范围内。二是正式制度与非正式制度。基层治理的特殊性在于汇集了内生型制度与外嵌型制度，但是这两种制度在实际运行中存在张力，平衡好二者关系需要发挥基层治理主体的能动性和创造性。三是平衡秩序与活力。诚如作者所言，单纯运用国家强制力规制经济和社会法治建设并不总是成功的，其难点在于通过制度框架和机制设计实现多元主体的有效参与，而有效参与显然不是无序参与，需要加入秩序机制。四是平衡守正与创新。用好基层治理创新有益于基层治理的现代化，但基层治理创新不是“破坏性活动”，而是需要走向作者提出的“负责任创新”，即以问题为导向，以解决实际问题为价值标准。

　　二是梳理基层治理效能的主要议题。既有研究主要聚焦基层治理的一个或几个领域，领域之间缺少深入系统的对话，基于整体性的思考更是稀缺。《基层效能》一书用9章30余万字，对中国场景下的基层治理进行了全面系统梳理。这种系统性主要表现在两个方面。一是关键词的系统性。梳理《基层效能》的内容，可以提炼出转型、主体、价值、制度、应急、数治、实践、评价和变革等关键词，这些关键词几乎覆盖了当代中国基层治理的绝大部分场景。并且，这些关键词涉及的篇章又会拓展出系列子关键词。关键词的全面性使得《基层效能》成为目前学界少有系统讨论基层治理的学术著作。二是行文节奏的呼应性。从篇章布局看，作者从城乡中国开始讨论，把城乡中国作为讨论基层治理的原点，准确捕捉到当代中国基层治理的时代性特征，为整本书的分析增添了较强的时代色彩。城乡中国由此成为作者分析基层治理主体、价值、制度、应急、数治和实践议题的底色。具体来看，《基层效能》一书的9章其实可以拆解为三个部分，第一章到第三章偏重宏观结构的解读，第四章到第八章侧重具体实践的剖析，第九章侧重中观变革议题的审思，整本书由此形成了从宏观到微观的切入、再从微观到中观的知识飞跃。

　　三是构建基层治理效能的评估指标体系。《基层效能》之所以能够在现实关怀的基础上做到系统集成，归功于作者抓住了“基层治理效能”这个“牛鼻子”，所有的分析都围绕基层治理效能展开。谈效能就不能不谈标准。《基层效能》在完成了对基层治理效能的理论分析后，又专门讨论基层治理效能的评价方法和应用问题，从治理主体、治理工具、治理过程和治理成效四个方面构建了一套评估基层治理效能的指标体系。这些指标体系的建构具有较强的实践价值，可以为实务界开展相关工作提供参考。

　　可以说，《基层效能》一书通过以上三个方面的努力，揭示了当代中国基层治理效能的内在密码，为我们更加全面地理解基层治理的中国逻辑提供了一个窗口。当然，正如作者所指出的，要在城乡中国这一转型情境下理解基层治理效能问题，就要在动态和比较两个层面不断考察基层治理效能所面临的新变化和新议题。由此而言，《基层效能》其实也留下了一些研究缺憾，为后来研究者提供了拓展空间。

　　从动态的角度来说，当下基层治理处在转型阶段，距离定型还有一定距离，新变化和新议题将会不断涌现。譬如，伴随着中国经济社会的持续变化，就业结构和居住空间等正在持续变化，新兴就业群体不断涌现，城市中的保障性住房等新型社区也挑战着固有的属地治理模式。这些新的变化对既有基层治理体制提出了新的挑战。而在应对这些变化和挑战的过程中，基层治理体制实际上形成了一定的“问题—压力—调适”的应对机制，这就需要更加全面地分析基层治理效能问题背后的国家治理逻辑。从题目看，中国国家治理也构成了《基层效能》的主标题关键词，从这个角度讲上述研究任务也应该成为该书的研究重点。

　　从比较的角度来说，一方面，城市和乡村两个空间的差异已经无法充分解释不同空间下基层治理的差异，在转型加速的背景下，基层治理的差异已经逐渐演变出人口流入地和流出地的两个不同面向。这种差异无法简单地以熟人社会和陌生人社会作为界限，而是需要回到治理需求这个主线上来。由此出发，需要进一步挖掘和比较人口流入地和流出地的治理需求，并进一步比较这种治理需求在问题—压力—调适模式上的反馈差异。另一方面，如作者所言，基层治理效能也会受到非正式制度的深刻影响，而非正式制度则呈现出随地理区域变化的特征。譬如，在东南沿海区域，宗族等非正式制度对基层治理的影响就更为明显，而在长江中下游区域，对非正式制度的考察就不得不把市场因素所带来的冲击纳入分析范围。由此出发，对基层治理效能的分析也需要将区域特殊性纳入分析框架，尤其要将区域特殊性纳入对基层治理效能的评价指标中，根据特定区域的存量现实，因地制宜地评估其治理效能。由此出发，因地制宜不仅是高效能基层治理的重要实现机制，也是高效能基层治理研究需要坚持的重要原则。

　　（作者系华东政法大学政府管理学院副教授）